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 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)，土地供求矛盾日益突出。如何在守住耕地紅線、保障糧食產(chǎn)能的前提下盤活農(nóng)村土地資源，釋放土地要素的生產(chǎn)潛力，已成為供給側(cè)管理亟待解決的重要課題。

　　土地整治是對低效、不合理利用和未利用土地進(jìn)行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害毀損土地進(jìn)行恢復(fù)，以提高土地利用率的活動，包括農(nóng)用地整治、土地開發(fā)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地整治和土地綜合整治等內(nèi)容，涵蓋城市和農(nóng)村。我國20世紀(jì)50年代至70年代的農(nóng)田基本建設(shè)實質(zhì)上就是土地整治。新時代的土地整治工作始于1997年，經(jīng)歷了土地整理、土地開發(fā)整理和土地整治三個階段。2010年國務(wù)院文件中首次提到“農(nóng)村土地整治”，要求農(nóng)田整治與低效利用建設(shè)用地整治相結(jié)合，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。2012年，國土資源部頒布《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，完整提出“土地整治”的概念，建立了制度性框架。

　　值得注意的是，農(nóng)村土地整治是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)性工作，與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市和土地收儲的關(guān)系密切，也容易混淆，有必要進(jìn)一步厘清概念。

　　第一，農(nóng)地整治與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既有所不同，又密切相關(guān)。首先是環(huán)節(jié)不同。土地整治屬于土地管理的最前端，是將未利用、低效利用土地整理為耕地或建設(shè)用地，以提高土地利用率的行為。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)屬于土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。其次是主體不同。土地整治主體大多數(shù)是經(jīng)授權(quán)的企（事）業(yè)法人，而經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體就是擁有承包權(quán)的農(nóng)民。最后是結(jié)果不同。土地整治的結(jié)果是增加耕地面積、提高耕地層級，擴(kuò)大建設(shè)用地面積。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果是農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以及由此帶來的農(nóng)民兩極分化：一方面種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場數(shù)量增加，另一方面農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人增加、農(nóng)民市民化趨勢明顯。

　　但二者又密切相關(guān)：土地整治是承包權(quán)調(diào)整和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要條件，實際操作中許多地方在整治的同時就開始規(guī)劃土地結(jié)構(gòu)、調(diào)整承包內(nèi)容，二者相互影響、相互作用。

　　第二，農(nóng)地整治是集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的前提。十八屆三中全會《決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2015年初，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，國務(wù)院確定在全國33個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《土地管理法》等有關(guān)法律條款，試點區(qū)域集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價、同等入市”，賦予同國有建設(shè)用地同等的法律地位。

　　第三，農(nóng)地整治與土地儲備在內(nèi)容上有交叉，但區(qū)別明顯：首先是主體不同。土地儲備由市、縣政府的國土部門負(fù)責(zé)，具體實施由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而土地整治的實施主體多元化。其次是土地性質(zhì)不同，土地儲備是政府對已經(jīng)取得使用權(quán)的土地進(jìn)行儲存和開發(fā)。三是目的不同。土地儲備主要為社會提供建設(shè)用地，而土地整治的首要目的是守住耕地紅線、保障糧食產(chǎn)能，其次才是解決發(fā)展用地問題。

　　從金融服務(wù)的角度看，農(nóng)地整治項目可以歸結(jié)為三種運作模式：一是單純的農(nóng)用地整治，其實質(zhì)是增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能，以財政投入為主。二是圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補平衡指標(biāo)開展的建設(shè)用地整治、土地開發(fā)和復(fù)墾，項目本身能產(chǎn)生指標(biāo)收益。三是綜合整治項目，是第一種和第二種模式的綜合。

　　相應(yīng)地，在農(nóng)村土地整治的過程中，會產(chǎn)生以下金融需求：一是融資需求，主要用于彌補項目資金缺口，多為過渡性資金安排，還款來源是與土地相關(guān)的各類財政收入、土地指標(biāo)收益以及超標(biāo)安置房銷售收入等。二是財政資金代保管需求。土地整治由政府主導(dǎo)，整治項目往往匹配中央專項資金和地方財政補貼，一般按計劃分年撥付，需要銀行代保管財政資金，能夠為銀行提供穩(wěn)定的財政性存款。三是土地估價、主體評級、結(jié)算等中間業(yè)務(wù)需求。

　　農(nóng)村土地整治的效益則體現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)效益。首先，通過土地整治可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能。其次，能夠盤活閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地問題。最后，能夠提高整治區(qū)域農(nóng)民收入，帶動農(nóng)村消費，增進(jìn)農(nóng)民福祉。二是社會和生態(tài)效益。土地整治提高了農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時，土地整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，改變了村容村貌，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　針對上述分析，開展農(nóng)村土地整治金融服務(wù)需要堅持以下幾個原則：

　　循序漸進(jìn)、逐步推開、防范風(fēng)險。農(nóng)村土地整治是一個龐大的系統(tǒng)工程，不僅涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村改造，還包括農(nóng)民的遷移、安置和就業(yè)，其復(fù)雜性在于要妥善解決“錢從何處來、地從何處來、人往何處去”三大問題，金融服務(wù)必須由易及難、循序漸進(jìn)，在防范風(fēng)險的前提下?lián)駜?yōu)介入，在試點的同時總結(jié)經(jīng)驗，為全面鋪開夯實基礎(chǔ)。

　　政府牽頭搭建平臺，多方合作共贏。政府要組織土地整治主體、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民（市民）共同組成土地整治金融平臺，這是平穩(wěn)、有序開展土地整治的有力保障。

　　在防范風(fēng)險的前提下加快金融創(chuàng)新。包括創(chuàng)新金融產(chǎn)品，強化金融中介職能，拓寬市場化融資渠道。

　　探索農(nóng)村土地供應(yīng)鏈金融服務(wù)。即以產(chǎn)品為切入點，將整治、流轉(zhuǎn)、收儲和開發(fā)各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，形成合理、完整的土地供應(yīng)鏈和土地金融平臺，規(guī)范操作。

　?。ㄗ髡呷~艷秋，系西南財經(jīng)大學(xué)中國金融研究中心博士生）