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近日，農業(yè)農村部印發(fā)《關于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化試點工作的指導意見》（農政改發(fā)〔2023〕3號）（以下簡稱《指導意見》）。

《指導意見》出臺的背景是什么？對解決農村承包地細碎化試點工作有哪些要求？如何維護好廣大農戶的土地承包權益？記者就此采訪了農業(yè)農村部負責人。

問：此次出臺《指導意見》的考慮主要是什么？

答：近年來，隨著農業(yè)機械化水平提高，在一些地方特別是平原地區(qū)，細碎的承包地越來越不便于農戶等耕種經營。當前，解決承包地細碎化已經具備切實可行性，一是農民有期盼，據(jù)國家統(tǒng)計局社情民意調查中心電話調查，有76.2%的農戶愿意把自家分散的小塊承包地集中成一塊耕種。二是黨中央有部署，2013年以來，多個中央一號文件提出鼓勵農民在自愿前提下采取多種方式解決承包地細碎化問題。2023年中央一號文件明確提出“總結地方‘小田并大田’等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題”。三是工作有支撐，通過農村承包地確權登記頒證工作，利用現(xiàn)代測繪技術，明晰了承包地塊的空間位置、面積，為地塊連片歸并后追溯權屬信息提供了支撐。高標準農田建設、全域土地綜合整治等項目，為歸并田塊、集中連片耕種提供了項目資金保障和工程支持。四是實踐有基礎，各地積極順應農民需求和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，結合土地整治、高標準農田建設等，形成了各具特色的實踐路徑。為落實中央要求、順應農民意愿，農業(yè)農村部認真總結各地經驗，研究制定了《指導意見》，主要目的是更好保障和實現(xiàn)農戶承包經營權益，促進土地資源優(yōu)化配置，提高耕地利用效率。

同時，為防止個別地方簡單推動土地集中規(guī)模經營、違背農民意愿搞強迫流轉，損害農民利益，《指導意見》明確，開展解決承包地細碎化必須堅守“堅持農村土地農民集體所有，堅持農戶家庭承包經營基礎性地位，堅持最嚴格耕地保護制度”工作底線，提出保持土地承包關系穩(wěn)定、合理分配收益、規(guī)范土地流轉行為等政策要求和科學選定試點范圍、因地制宜探索路徑、規(guī)范履行工作程序等工作要求，為做好解決承包地細碎化工作、進一步保障農民合法權益上了一道“保險”。

問：近年來各地為破解承包地細碎化難題，開展了一些探索，《指導意見》吸收了地方探索的哪些經驗？為什么要提倡“承包權不動、經營權連片”的路徑？

答：“先試點探路、再總結推廣”，是農村改革取得成功的重要經驗，解決承包地細碎化也遵循了這一有效路徑。近年來，各地為解決承包地細碎化，開展了積極探索，例如，江蘇鹽城通過“小田變大田”在保障農戶承包權益的前提下，有效滿足了不同經營主體的種地需求；安徽蒙城通過“互換并地”實現(xiàn)了“一戶一塊田”；湖北沙洋采取“按戶連片耕種”的方式，有效解決了自耕農戶分散經營不便的問題。這些做法，總結起來可以分為兩種路徑：一是承包權不動、經營權連片，即各戶承包地承包權不動，通過流轉經營權實現(xiàn)集中連片。二是土地承包權互換、承包地連片，即通過互換承包權的方式實現(xiàn)承包地集中連片耕種。

從各地實踐看，解決承包地細碎化以“承包權不動、經營權連片”的路徑為主，且具有多方面的優(yōu)勢。一是風險小，保持農戶承包權不動，最大限度穩(wěn)定了農村土地承包關系，給農戶吃下“定心丸”，不易引發(fā)風險。二是易操作，農戶與農戶之間、農戶與村集體經濟組織或新型農業(yè)經營主體之間只需簽訂土地經營權流轉合同，程序簡單，流程清晰，操作難度較小。三是成本低，如保持承包權不動、僅將經營權集中連片，可以最大限度利用承包地確權登記頒證成果，有效節(jié)省重新測繪、換證、登記等費用，降低工作成本。這一路徑很好地把握了政策界限，同時兼顧了可操作性和改造成本，既契合了黨中央關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策要求，也豐富了承包地“三權”分置的有效實現(xiàn)形式，還適應了廣大農戶“穩(wěn)定承包地財產權和集中連片耕種”的雙重需求，可在有條件的地方穩(wěn)步推廣。

問：在開展解決承包地細碎化試點中，如何切實維護好農民的權益？

答：農民是土地的主人，開展解決承包地細碎化試點，應由農民說了算，讓農民自主討論決定搞不搞、怎么搞、如何經營耕種等重大問題。對此，《指導意見》既明確了原則性要求，也規(guī)定了具體程序。一是尊重農民意愿。各地組織開展解決承包地細碎化試點，必須堅持農民主體地位，把選擇權交給農民，充分調動農民群眾積極性、主動性，多“示范引導”，少“整齊劃一”，堅決不搞“強行推動”，不得損害農民權益。二是不能打亂重分。要落實好中央關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策要求，堅決防止借解決農戶承包地細碎化之機搞打亂重分，這是我們土地承包政策的底線，不能觸碰。三是規(guī)范工作程序。擬開展試點的村組，應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，方可組織開展試點。凡是涉及承包農戶的事項，均要做到政策解讀到戶、征詢意愿到戶、信息核實到戶、簽字確認到戶，保證程序合規(guī)、農戶認可。

問：各地情況千差萬別，如何選擇開展解決承包地細碎化試點地區(qū)和實施方式？

答：《指導意見》明確，解決承包地細碎化試點由各?。▍^(qū)、市）農業(yè)農村部門組織開展。各地要結合實際，因地制宜推進，不能搞“一刀切”“齊步走”。要綜合考慮地形地貌、灌溉條件、作物品種、勞動力轉移情況等因素，優(yōu)先在群眾意愿高、基層組織強、承包地確權登記頒證工作扎實的平原、淺丘地區(qū)開展試點，也就是要在“適宜干、愿意干、能干好”的地方開展試點，不能定指標、下任務。

同時，根據(jù)基層探索的經驗，《指導意見》提出分類實施路徑：一是對于多數(shù)農戶仍直接耕種承包地的，可以探索將農戶承包地經營權集中，實現(xiàn)按戶連片經營，解決耕種不便等問題。二是對于多數(shù)農村勞動力已經轉移到二三產業(yè)的，在集中連片的基礎上，可以探索設置自耕農戶按戶連片經營的自種區(qū)和新型農業(yè)經營主體集中連片經營的租種區(qū)等方式，滿足不同主體解決承包地細碎化的多元需求。

問：在試點工作中，要如何規(guī)范組織實施？

答：解決承包地細碎化，涉及農戶眾多，利益關系復雜，必須審慎穩(wěn)妥推進、做到“有方案、有程序、有檔案”，把保障農民權益的工作做扎實。在組織實施過程中，一要結合村組實際制定試點方案，明確目標任務、實施路徑、進度安排和保障措施等。二要做好調查摸底、宣傳動員、擬定方案、民主議決、組織實施、總結驗收等工作，確保試點任務規(guī)范有序完成。三要加強檔案管理，工作中形成的實施方案、地塊示意圖、農戶簽字確認記錄、流轉合同等資料應嚴格歸檔管理，為保障農戶權益提供支撐。

問：解決承包地細碎化過程中，如果已經打破田埂界限，請問有什么措施能確保農戶可以找回自己的承包地？

答：在解決承包地細碎化工作中，確實有部分農戶存在顧慮，擔心田埂打破后，找不回自己的承包地。對此，基層試點中已經探索了一些經驗，承包地確權登記頒證也提供了有效支撐。黨的十八大以來，我們貫徹落實中央部署，在全國組織開展了農村承包地確權登記頒證工作，通過現(xiàn)代測繪技術，已經明確了農戶承包地塊的空間位置、四至范圍、面積等信息，強化了對土地承包經營權的物權保護，也為開展解決承包地細碎化試點提供信息技術支撐。

開展解決承包地細碎化試點，要充分利用農村承包地確權登記頒證成果，要確保在打破田壟界限、土地集中連片后，能依據(jù)確權數(shù)據(jù)回溯承包地塊原來的空間位置、四至范圍和面積。如有農戶想找回自己的承包地，或者承包地被征收，能據(jù)此保障農戶土地承包權益不受損。如果這些基礎工作做得不扎實，就不能盲目開展試點。

問：通過打破田埂、平整地塊會新增一些可耕種面積，由此產生的新增收益怎么分配？

答：通過解決細碎化，小地塊之間的田埂、壟溝等得到整平，溝壑、水渠和小路得到復墾，實現(xiàn)了農地可耕種面積的增多和收益增長。據(jù)各地試點，平整后的土地可耕種面積一般可增加3%-5%。對于這部分新增的面積和收益，農村集體經濟組織要在充分尊重農民意愿前提下，依法依規(guī)通過民主協(xié)商決定，要堅決杜絕少數(shù)人私相授受，損害農民權益。

問：在解決承包地細碎化試點中，各級農業(yè)農村部門和農村集體經濟組織應當分別發(fā)揮什么作用？

答：解決承包地細碎化是一項系統(tǒng)性工程，需要政府、村集體、農戶和承包地經營者等多元主體協(xié)同推動。各級農業(yè)農村部門要做好工作指導、宣傳培訓、試點組織、政策支持和風險防范等工作?！吨笇б庖姟访鞔_，省級農業(yè)農村部門可根據(jù)實際情況，將符合條件的試點地區(qū)納入土地整治、高標準農田建設等項目支持范圍。

農村集體經濟組織是農村集體土地所有權的行使主體，在協(xié)調承包農戶整合地塊、整理土地方面具有天然的組織優(yōu)勢。在推進解決承包地細碎化過程中，要充分發(fā)揮農村集體經濟組織的統(tǒng)籌協(xié)調功能，做好試點組織實施，科學合理分配收益，化解矛盾糾紛，防范經營風險，切實維護好農戶土地承包權益。

全文

農業(yè)農村部關于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化試點工作的指導意見

各省、自治區(qū)、直轄市農業(yè)農村(農牧)廳(局、委) :

為貫徹落實2023年中央1號文件部署要求，更好保障和實現(xiàn)農戶承包經營權益，促進土地資源優(yōu)化配置，提高耕地利用效率，現(xiàn)就做好解決承包地細碎化試點有關工作提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，緊扣處理好農民和土地的關系這一主線，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，以更好保障和實現(xiàn)農戶承包權益為出發(fā)點和落腳點，不斷豐富農村土地“三權”分置的有效實現(xiàn)形式，探索解決承包地細碎化的路徑辦法，進一步鞏固和完善農村基本經營制度。

各地組織開展解決承包地細碎化試點，要堅持農村土地農民集體所有，充分發(fā)揮農村集體經濟組織統(tǒng)籌協(xié)調、組織服務等功能作用，合理分配收益，妥善化解矛盾，防范經營風險。要堅持農戶家庭承包經營基礎性地位，切實尊重農民意愿，充分調動農民群眾積極性、主動性，把選擇權交給農民，加強示范引導，不搞強行推動，不得損害農民權益。要堅持最嚴格耕地保護制度，不得改變土地用途，不得破壞農業(yè)綜合生產能力。

二、穩(wěn)妥做好試點組織

（一）科學選擇試點范圍。綜合考慮地形地貌、灌溉條件、作物品種等因素，優(yōu)先在群眾意愿高、基層組織強、承包地確權登記頒證工作扎實的平原、淺丘地區(qū)開展試點。擬開展試點的村組，應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，方可組織開展試點。

（二）因地制宜探索路徑。采取“承包權不動，經營權連片”方式解決承包地細碎化，具有風險小、成本低、易操作、能回溯等優(yōu)勢，鼓勵各地采取這一方式結合農田建設、土地整治等項目組織實施。對于多數(shù)農戶仍直接耕種承包地的，可以探索將農戶承包地經營權集中，實現(xiàn)按戶連片經營，解決耕種不便等問題。對于多數(shù)農村勞動力已經轉移到二三產業(yè)的，可以探索設置承包農戶按戶連片經營的自種區(qū)和新型農業(yè)經營主體集中連片經營的租種區(qū)等方式，滿足不同主體解決承包地細碎化的多元需求。要結合村組實際制定試點方案，明確目標任務、實施路徑、進度安排和保障措施等。

（三）規(guī)范履行工作程序。試點地區(qū)要做好調查摸底、宣傳動員、擬定方案、民主決議、組織實施、總結驗收等工作，確保試點任務規(guī)范有序完成。要保證程序合規(guī)、農戶認可，做到政策解讀到戶、征詢意愿到戶、信息核實到戶、簽字確認到戶。要加強檔案管理，工作中形成的實施方案、地塊示意圖、農戶簽字確認記錄、流轉合同等資料應嚴格歸檔管理，為保障農戶權益提供支撐。

（四）強化信息技術支撐。充分利用農村承包地確權登記頒證成果，為開展解決承包地細碎化試點提供信息技術支撐，探索建立“以圖查地、以圖管地”機制，實現(xiàn)承包地經營權信息明晰可查。在打破田壟界限、土地集中連片后，要確保能依據(jù)確權數(shù)據(jù)回溯承包地塊空間位置、面積，保障農戶土地承包權益不受損。

（五）及時做好總結驗收。及時總結試點經驗，形成制度成果，做好轉化推廣。要認真開展走訪調查，深入了解試點工作中農民群眾是否滿意、是否受益。

三、嚴格落實政策要求

（一）保持土地承包關系穩(wěn)定。落實好中央關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策要求，堅決防止借解決農戶承包地細碎化之機搞打亂重分。對于農戶自愿采取互換土地承包經營權解決承包地細碎化的，要嚴格按照相關法律法規(guī)規(guī)定，簽訂書面合同，向發(fā)包方備案，并及時變更農村土地承包合同。

（二）科學合理分配收益。通過解決承包地細碎化新增的耕地和收益應當嚴格管理，由農村集體經濟組織成員依法依規(guī)通過民主協(xié)商自主調節(jié)利益關系，做到合理分配、規(guī)范使用。

（三）規(guī)范土地流轉行為。土地集中連片后，如統(tǒng)一對外流轉，應當有農戶書面委托書，并引導通過農村產權流轉交易市場等公開進行。對于工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的，要嚴格落實資格審查、項目審核和風險防范制度。

四、切實加強工作保障

（一）強化組織領導。各省、自治區(qū)、直轄市農業(yè)農村部門要牽頭建立健全協(xié)調推動機制，切實加強對解決承包地細碎化試點工作的指導，結合實際研究制定具體措施，組織開展好試點。

（二）強化政策支持。要有效發(fā)揮政策集成效應，省級農業(yè)農村部門可根據(jù)實際情況，將符合條件的試點地區(qū)納入土地整治、高標準農田建設等項目支持范圍。

（三）強化風險防控。要及時研判試點過程中可能出現(xiàn)的問題矛盾，做好風險防控預案，妥善解決農民群眾關心的問題，維護農村社會穩(wěn)定安寧。

各省、自治區(qū)、直轄市農業(yè)農村部門每年12月底前要將試點進展情況報農業(yè)農村部，重大事項及時報告。

農業(yè)農村部

2023年7月11日