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　　● 2017年成都全市土地流轉(zhuǎn)糾紛受案數(shù)高達(dá)535件

　　●近80%糾紛為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛

　　● 50畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量不斷上升

　　本報(bào)記者 張艷玲

　　經(jīng)過半年訴訟，四川省成都市金堂縣趙鎮(zhèn)桐子園村第二十二村民小組等來的是一紙駁回起訴的終審判決。爭(zhēng)議的另一方是天海農(nóng)業(yè)公司，由于拖欠流轉(zhuǎn)的107.866畝土地地租，被村民小組告上法庭。

　　這起糾紛在成都市中級(jí)人民法院（下稱成都市中院）近年來承辦的眾多農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)案例中具有典型性。據(jù)成都市中院統(tǒng)計(jì)，2017年，成都全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛受案數(shù)高達(dá)535件，是2013年的8.23倍，尤其是50畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量不斷上升。

　　在此背景下，成都市中院對(duì)全市受理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并向主管部門發(fā)出了司法建議。

　　1 政策與法律脫節(jié)流轉(zhuǎn)糾紛激增

　　2007年6月，成都作為首批“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革項(xiàng)目”國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城市，率先開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作，土地流轉(zhuǎn)也隨之進(jìn)入快車道。尤其是2013年以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模以11.46%的速度逐年增長(zhǎng)，截至2017年10月，共流轉(zhuǎn)土地近500萬畝，規(guī)模流轉(zhuǎn)率超過60%。

　　在取得驕人成績(jī)的同時(shí)，涉訴糾紛也逐漸增多。2015年是一個(gè)分水嶺。據(jù)成都市中院統(tǒng)計(jì)，2015年以前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛雖時(shí)有發(fā)生，但數(shù)量較少，受案數(shù)每年大都只有幾十件，且總體持平，但該數(shù)據(jù)在2015年出現(xiàn)了較大幅度的增加，當(dāng)年受案數(shù)達(dá)267件，較2014年增長(zhǎng)了4.04倍，且當(dāng)年受理50畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量是2014年受理數(shù)量的22.89倍。2016年受案數(shù)達(dá)到470件，2017年受案數(shù)更是高達(dá)535件，其中近80%為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛。

　　為何2015年后土地流轉(zhuǎn)糾紛受案數(shù)量會(huì)出現(xiàn)階梯式增長(zhǎng)？成都中院民一庭庭長(zhǎng)邱寒表示，除因2015年5月1日起立案登記制在全國(guó)范圍內(nèi)的正式實(shí)施，使得原本阻擋于訴訟之外的土地糾紛大量進(jìn)入司法程序外，土地流轉(zhuǎn)雙方從蜜月期進(jìn)入磨合期是另一現(xiàn)實(shí)原因。

　　“因農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同履行期一般較長(zhǎng)，與此相應(yīng)，流轉(zhuǎn)糾紛也多發(fā)于簽約五到八年后，具有明顯的延后性?！鼻窈硎?，以2016年受理的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛為例，土地流轉(zhuǎn)合同簽約時(shí)間大多在2010年之前。

　　在“走一步看一步”“摸著石頭過河”的探索中，農(nóng)村土地制度改革主要依靠政策推動(dòng)，而許多政策與法律規(guī)定存在脫節(jié)的問題?！澳壳耙?guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律及司法解釋主要有《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2003年施行）、《土地管理法》（2004年修訂）、《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005年施行），上述法律及司法解釋頒布實(shí)施以來，十余年未予修訂，而土地試點(diǎn)改革已經(jīng)從試點(diǎn)進(jìn)入全面深化階段?！背啥际兄性好褚煌デ嗄攴ü倥Ｓ裰奕虆⑴c了此次調(diào)研，他認(rèn)為，修法的滯后使法院對(duì)于試點(diǎn)期間產(chǎn)生的新問題、新現(xiàn)象難以有效調(diào)整。

　　2 訴訟主體錯(cuò)位案易結(jié)事難了

　　唐健是成都市中院審理桐子園村第二十二村民小組與天海農(nóng)業(yè)公司土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛一案的審判長(zhǎng)。他告訴記者，之所以二審裁定撤銷一審判決，并駁回原告起訴，關(guān)鍵在于桐子園二十二組并不是本案適格的原告。

　　流轉(zhuǎn)合同以村組名義與天海農(nóng)業(yè)公司訂立，為何村組卻沒有資格當(dāng)原告呢？唐健解釋，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十四條、第三十六條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方?！薄巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和收益請(qǐng)求的主體均是農(nóng)村家庭承包戶，桐子園村二十二組雖以自己的名義與天海農(nóng)業(yè)公司訂立合同，但流轉(zhuǎn)合同約束的對(duì)象是參與流轉(zhuǎn)的承包戶，租金支付請(qǐng)求權(quán)的主體也是承包戶，桐子園二十二組作為原告起訴與案件缺少法律上的直接利害關(guān)系，因此不是本案適格的原告。

　　然而，在實(shí)踐中，為了節(jié)省土地流轉(zhuǎn)磋商成本，村社集體組織往往是作為流轉(zhuǎn)協(xié)議簽約主體，也是與經(jīng)營(yíng)業(yè)主具體接洽的執(zhí)行主體，在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要作用。

　　根據(jù)2013年以來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，村社集體組織以原告身份起訴的糾紛占受理案件總數(shù)的73.92%。雖然其系土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議的簽約一方，但仍多因主體不適格而被駁回起訴。

　　法律維權(quán)受挫，一些村民走上信訪道路。2013年以來，有關(guān)農(nóng)業(yè)主管部門受理流轉(zhuǎn)糾紛信訪總數(shù)逾4000件。值得關(guān)注的是，責(zé)任主體履約能力差致使糾紛解決難度進(jìn)一步升級(jí)。“即使農(nóng)戶提起訴訟通過主體審查且獲得法院支持，但由于涉訴企業(yè)資金問題導(dǎo)致履約不力，且難以恢復(fù)土地原狀，極易引發(fā)糾紛信訪投訴，在信訪案件中不乏法院已經(jīng)審結(jié)的案件?！迸Ｓ裰薇硎?。

　　3 亟待多方聯(lián)動(dòng)形成糾紛解決合力

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是在市場(chǎng)化過程中的一般經(jīng)營(yíng)形態(tài)，產(chǎn)生的問題亦可以通過市場(chǎng)手段解決。對(duì)此，成都已經(jīng)有所行動(dòng)。

　　2016年成都市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的意見》，按照“市場(chǎng)運(yùn)作、業(yè)主出資、財(cái)政補(bǔ)貼、保險(xiǎn)賠付、農(nóng)民受益”原則，大力推進(jìn)“土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”，提出力爭(zhēng)用3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全市50畝以上耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)參保覆蓋面達(dá)到90%以上。對(duì)于沒有條件開展履約保證保險(xiǎn)的地方，要求建立土地流轉(zhuǎn)保障金制度或土地流轉(zhuǎn)收益保證保險(xiǎn)。

　　“加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控，將工作重心前移是關(guān)鍵?！背啥际薪y(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)農(nóng)經(jīng)處處長(zhǎng)曾定表示，近年來，成都市建立了土地流轉(zhuǎn)資格審查制度，重點(diǎn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)受讓方主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、土地用途、風(fēng)險(xiǎn)防范，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行審查審核，并按照土地流轉(zhuǎn)規(guī)模由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、區(qū)（市）縣和市分級(jí)進(jìn)行備案。

　　要解決簽約主體與訴訟主體錯(cuò)位問題，成都市中院建議，在法律尚未修訂前，行政主管部門可以及時(shí)修訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議格式文本，在對(duì)村組集體組織的委托權(quán)限中增加“因本合同產(chǎn)生的糾紛，授權(quán)村組集體組織與土地受讓方協(xié)商并代為起訴或應(yīng)訴”等內(nèi)容，賦予村組集體組織訴訟主體資格。

　　“由于訴訟主體分散、訴訟請(qǐng)求多元，加之農(nóng)地在鄉(xiāng)規(guī)民約、歷史淵源等各方面衍生出的問題也具有一定的復(fù)雜性、復(fù)合性，而法院僅通過審理往往難以掌握全面的有效信息，且司法資源單一性和司法手段的剛性短板，導(dǎo)致法院在處理此類糾紛時(shí)僅憑一家之力難以獨(dú)立調(diào)處各方訴求?！鼻窈硎?，加強(qiáng)法院與農(nóng)業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組集體組織的溝通、協(xié)調(diào)，構(gòu)建糾紛聯(lián)動(dòng)化解“共同體”，充分借助村社“議事會(huì)”自治組織力量，將矛盾化解在基層意義重大。

　　這與主管部門成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)的意見不謀而合。“充分發(fā)揮村組集體自治力量，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，依托大調(diào)解工作網(wǎng)格以及基層治理法治化工作機(jī)制，積極構(gòu)建糾紛聯(lián)動(dòng)化解‘共同體’，才能形成合力。”曾定表示。